坚定不移执行三区规划 齐心协力推进人口转移

以农牧业规模化开创全旗“三农三牧”工作新局面

郝健君

（2009年3月31日）

同志们：

今天，旗委、政府组织召开的农村牧区经济工作会议，规模之大、规格之高、参会范围之广是近年来少有的，充分体现了旗委、政府对“三农三牧”工作的重视和推动农村牧区经济又好又快发展的决心。这次会议的主要任务是，贯彻落实市委二届六次全委会、全市农村牧区经济工作会议和旗委十三届七次全委会议精神，总结2008年农村牧区经济工作，分析当前农村牧区经济工作面临的形势，部署2009年农村牧区经济工作，动员全旗各级干部群众，与时俱进，继往开来，深入理解农村牧区“三区”规划，扎实开展人口转移工作，推进农牧业规模化。一会儿，尚旗长将对2009年工作进行全面部署，请大家认真贯彻落实。下面，我讲几点意见。

一、正确认识农牧业和农村牧区形势，科学分析取得的成绩和经验

近年来，旗委、政府以科学发展观统领经济社会发展全局，认真贯彻落实自治区、市关于加强农村牧区工作的一系列方针、政策，从统筹城乡协调发展、人与自然和谐发展出发，实施了一系列顺应规律、符合实际的战略举措，对传统农牧业进行战略性调整和深刻变革，走出了一条生态恢复、生产发展、生活改善的可持续发展路子，取得了农牧业发展最快、农村牧区变化最大、农牧民得实惠最多的巨大历史性成就。突出表现在以下几个方面：一是生态环境进一步改善。我们将生态建设作为最大的基础建设来抓，大力实施草畜平衡、禁牧休牧、划区轮牧、限时放牧等政策，使草牧场得到休养生息，生态自然恢复能力明显增强。抢抓西部大开发机遇，积极争取国家生态建设项目，加大退耕还林、退牧还草和水土保持治理力度，草原植被覆盖率和森林覆盖率分别达75%和18.5%，扭转了长期以来治理速度赶不上沙化退化速度的被动局面，生态环境由不断恶化向整体遏制、局部改善转变。二是农牧民增收能力进一步提高。我们始终把农牧民增收作为执政为民的重大任务来抓，在加快农牧业经济发展的同时，认真落实“多予、少取、放活”方针，使农牧民真正从发展中得到实惠。大力实施项目带动战略，坚持投入围绕项目转，项目围绕增收转，实行多元化投入，增强农牧业发展后劲，夯实农牧民增收基础；加大农牧民政策性补贴力度，减轻农牧民负担，保护农牧民利益，粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴，给农牧民带来了巨大实惠；坚持把调整结构与提高农牧民收入相结合，调整农牧业生产区域布局、种养结构、养殖方式、人口布局、产业化发展、资金使用方式，打造了赛乌素和蒙西现代农牧业示范基地，实现主导产业布局区域化、生产专业化、经营规模化。提高农牧业规模效益和农畜产品附加值，不断增加农牧民收入；通过实施生态移民、扶贫移民、劳务移民、征地移民、教育培训移民等多种方式，推进农村牧区人口向城镇和二、三产业转移。减少农牧民、致富农牧民的经济、社会效益得到全面显现。三是农村牧区基础设施建设进一步加强。通过实施人畜饮水和抗旱水源工程，人畜饮水困难的问题基本得到解决；加快农村牧区公路网建设，实现苏木镇政府所在地通油路；村村通广播电视工程取得明显成效，移动通信网络实现全覆盖，农牧民生产生活条件和居住环境明显改善。

成绩令人鼓舞，但置于新时期现代农牧业的新战略中，农牧业和农村牧区发展中仍然存在诸多问题。从大的方面来看，一是城乡居民收入差距还在拉大，2005年城乡收入为1.95:1，2008年这一比例已上升到2.36:1。家庭经营收入和来自一产的收入仍是农牧民收入的主要来源，由此导致农牧民持续增收难度加大，特别是促进低收入农牧户加快增收的任务艰巨。这就迫切要求我们把促进农牧民增收致富作为农村牧区工作的首要任务，着力建设更加宽裕的农村牧区小康社会。二是农牧业规模化、集约化水平较低，抗风险能力和市场竞争能力较弱，生产方式比较粗放，劳动生产率较低，一产从业人员比重依然过大，生产主体、经营体制、服务体系、技术支撑、物质装备、基础设施和资本投入不适应现代农牧业发展的矛盾日益突出，迫切要求我们把推进农牧业规模经营、发展现代农牧业作为农村牧区工作的主攻方向。三是生态环境依然脆弱，各种自然灾害频发，农牧业发展的资源环境约束加大，生态建设的长效机制尚未建立，迫切要求我们把推动生态环境持续改善作为农村牧区工作的基础保障，构建生态文明。四是城乡二元结构造成的深层次矛盾日趋突出，城乡公共资源配置不均衡、生产要素流动和人口布局不合理的问题依然突出，城乡和区域发展差距扩大，迫切要求我们把统筹城乡发展作为农村牧区改革发展的战略方针，加快构建城乡经济社会发展一体化体制机制。此外，农村牧区社会利益格局深刻变化，加强农村牧区民主法制建设、基层组织建设、社会管理的任务繁重。从具体的问题来看，一是基层干部对发展现代农牧业和生态建设的一些政策在思想认识上不到位、不统一。有些苏木镇干部消极怠工，敷衍了事;有的嘎查村干部言行不一。二是虽然动物疫病防控体系已经建立，但是运行还不规范。近期发生的贩运牲畜引发疫病的情况就曝露出问题的严重性，需引起有关部门高度重视，并尽快予以整改。总之，我旗农牧业基础仍然薄弱，最需要加强；农村牧区发展仍然滞后，最需要扶持；农牧民增收仍然困难，最需要加快。我们必须牢固树立和全面落实科学发展观，深刻认识解决“三农三牧”问题的长期性、复杂性和艰巨性，深入调研，研究对策，积极破解发展中的矛盾和难题，把握工作主动权，推动农牧业和农村牧区工作不断跨上新台阶。

2007年，我在政府任旗长的时候就在农牧业经济工作会上分析过我旗农牧业和农村牧区发展面临的形势。一是自然条件恶劣。十年九旱，60%地区为干旱硬梁缺水区，有近1500万亩沙化退化草牧场，生态环境十分恶劣，这就是我们的立地条件。2007年以前，旗委、政府每年都投入大量资金，搞基础设施和生态建设，但效果不是非常明显。以棋盘井乌仁都喜和楚鲁拜为例，为解决人畜饮水问题先后投入近2000万元资金，但至今没有完全解决；南部苏米图、阿尔巴斯的毛乌素沙区先后投入几亿元生态建设资金，出台了一系列生态保护建设措施，虽然取得了一些成绩，但基本上还是丰年碧草蓝天、灾年赤地千里。生态环境仍然脆弱，立地条件仍未改观。二是生产布局分散。2007年以前，旗委、政府每年投入近1亿元资金用于改善农村牧区基础设施和生产条件，提高农牧业产出效益。这是一个什么概念？就是相当于每年为农牧民每人发2500元工资。但结果是什么？农牧业增加值每年仅是投入的二分之一，农牧民人均纯收入提高幅度仅为投入的三分之一。原因在哪？关键是我们的生产布局分散、投资分散。三是人均生产资源占有量偏少。全旗2.1万平方公里国土面积，可利用草场只有2000万亩，耕地仅有23万亩，农牧民人均可利用草牧场不足500亩，人均耕地不足5亩。全旗户均纯收入在10万元以上的户子，大都草牧场面积在5000亩以上。四是农牧民生活水平较低。虽然部分地区农牧民的人均纯收入已达1万元以上，但生活水平远没达到小康。部分远离电网的富裕牧户生活便宜度还不如通电农区的一般农户。

针对上述实际情况，我们根据“转移收缩、集中发展”战略，立足实际，扬长避短，重点对农村牧区进行了“三区”划分，对农牧业生产布局进行调整，对生产要素进行整合，顺规律而动。同时，把人口转移工作贯穿于整个农村牧区经济工作中，作为农村牧区经济工作的重中之重，引导农牧民退出农牧业生产，收缩农牧业战线。

三区规划，就是根据我旗生态环境和农牧业资源的承载能力以及发展潜力，将全旗农村牧区划分为农牧业优化开发、限制开发和禁止开发三类主体功能区域，顺应自然规律，科学规划全旗农牧业产业布局，将有限的资金投向生态环境较好、水土资源丰富、农牧业生产条件及水、电、路、讯等基础实施优越地区，加快优势地区发展。而不是将有限的资金全面投资搞建设，甚者哪里弱投向哪里，再投向那些生态环境恶劣、生产条件较差的地区。实践证明，合理的生产布局不仅能提高资金投入回报率，而且能进一步加快优势地区的发展。面对当前我旗人口居住分散、农村牧区投入有限的实际，只有认真落实三区规划才是正确的选择。

人口转移，就是指农牧业人口向农牧业系统外的其他部门和行业转移，它与工业化、城镇化紧密相联。大量的农村牧区人口脱离一产、向二、三产业转移是一个国家或地区经济社会发展到一定历史阶段的必然产物，是传统农牧业向现代农牧业转变的前提和基础，是不以人意志为转移的客观规律。从世界上发达国家和地区的发展轨迹来看，这一特征表现的更为明显。只有农牧民摆脱了传统的农牧业生产方式，使农牧业成为现代产业，从根本上消除城乡社会经济的“二元化”，才可以说基本上实现了现代化。也就是说，要实现农牧业现代化，农牧业人口的转移是关键一环。就人均占有生产资料来看，木凯淖尔镇全镇户均草牧场200亩左右，基本没有水浇地，若不出去打工，连温饱问题都解决不了；苏米图苏木户均草牧场比较大，而且大多数牧户都有10-20亩水浇地，可养羊100只左右，3口之家年收入仅万余元，勉强能解决温饱问题。禁止开发区户均草牧场面积更少，按1000亩草场计算，仅适宜养60-80只羊，收入不足以养活一家人。所以说，在这些地区搞人口转移是必然选择，也是正确的选择。通过人口转移，既可加快工业化、城镇化进程，又可提高未转移农牧民的土地等生产要素的占有量，势必会推动传统粗放型农牧业向现化集约型农牧业的转变，最终能实现经济社会全局的和谐发展。否则，大量的农牧民聚集在有限的土地资源搞农牧业生产，不但农牧民收入难以提高，传统的农牧业生产方式也难以改变，城乡二元结构的社会问题也会越来越突出，其结果是造成国民经济结构失衡，甚至会危及社会的稳定。因此，加快农村牧区人口向非农产业转移是发展现代农牧业的根本战略举措，是增加农牧民收入的有效途径，也是落实科学发展观、消除城乡二元结构，实现国民经济健康发展、维护社会稳定的重大举措。

实施“三区”规划和人口转移是当前全市农村牧区工作的重大战略，全体党员干部一定要充分认识实施“三区”规划和推进人口转移的重要意义，切实增强落实“三区”规划和推进人口转移的自觉性、主动性和坚定性，不为困难而退缩，不因争论所动摇，切实做好进村入户的宣传教育和引导工作，典型示范，利益驱动，讲究工作方法，始终以饱满的热情和坚定的意志，克服一切阻力和障碍，真正使“三区”规划和人口转移成为全社会的共同意志，实现生产发展与生态建设的“双赢”。

二、统一思想，准确把握现阶段农村牧区改革发展的总体要求和阶段性任务

刚刚闭幕的全市农村牧区经济工作会议上，市委、市政府提出了“城乡统筹、集约发展”的农牧业发展思路，这是市委在二届六次全委会上“结构转型、创新强市”新战略在农村牧区的具体化，是继“收缩转移、集中发展”之后对“三农三牧”问题认识的又一个深化和飞跃，也是新形势下市委、市政府所作出的新的重大战略部署。城乡统筹、集约发展，城乡统筹是根本，集约发展是推动力。何为“集约”？“集约”与“粗放”是相对的，通俗的表述，“粗放”就是传统的靠天吃饭、一家一户、科技含量低、生产规模小、优良品种少、收入增长缓慢的生产经营模式，“集约”就是生产规模化、科技含量高、市场竞争力强、效益好、收入稳步提高的生产经营模式。实现集约发展，关键在于规模化经营，这与我们在读书会上确定的农牧业规模化的思路是完全一致的。今后一个时期，我旗农村牧区工作要坚持以科学发展观为统领，把城乡统筹作为基本方略，推动新型工业化、特色城镇化、农牧业现代化和生态文明互动发展，加强基层组织和民主政治建设，提升城乡基本公共服务水平，建设更加宽裕的农村牧区小康社会。到2012年，我旗农村牧区改革发展的阶段性任务是：

——统筹城乡发展的一体化体制机制基本建立，县域经济实力更加壮大，工业化水平明显提高，城镇化水平达到75%以上，转移农牧民2万人，一产从业人员比重下降到25%以下。

——现代农牧业建设取得重大进展，农牧业结构不断优化，综合生产能力、科技创新能力、可持续发展能力和市场竞争能力进一步增强；农牧业发展方式明显转变，公司化农牧业取得新突破，产业化经营取得新进展。

——生态文明建设取得新突破，资源节约型、环境友好型农牧业生产体系基本形成，森林覆盖率达到25%以上，植被覆盖率达到80%以上，生态建设成效显著，可持续发展能力不断增强。

——农牧民收入水平和生活质量大幅度提高，农村牧区居民人均纯收入达到20000元，增收渠道进一步拓宽，消费水平明显提升，绝对贫困现象基本消除，农牧民生活总体达到宽裕型小康水平。

——农村牧区面貌发生显著变化，优化开发区交通、水利、电网和信息等基础设施建设明显加强，农牧民住房条件持续改善，通村公路基本实现硬化，沼气等清洁能源入户率大幅度提升，主要居民点基本普及自来水，人居环境显著改善。

——城乡基本公共服务均等化水平明显提高，农村牧区社会事业全面进步，基本普及学前三年免费教育和高中阶段教育，基本养老保险制度、最低生活保障制度和基本医疗卫生制度更加健全。

——农村牧区基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加成熟，社会管理更加完善，农牧民群众民主权利得到切实保障。

三、加快现代农牧业发展，从根本上解决农牧业问题

农牧业问题，实质是农牧业规模问题。解决农牧业问题，核心是建设现代农牧业，提高农牧业综合生产能力。实践证明，我旗传统农牧业已走到了尽头，必须把发展现代农牧业作为重要抓手，对农牧业和农村牧区经济结构进行新的战略性调整。

一是加快土地草牧场规模化经营。规模经营才能产生规模效益。土地草牧场规模经营，是农牧业发展的一般规律。发达国家农牧业现代化进程，无一不是通过适时的土地改革政策促进农牧业经营规模扩大、提高农畜产品国际竞争力。当前，我旗农牧业发展已到了一个新的攻坚阶段，随着农村牧区生产力的迅速发展，以家庭经营为主的农牧业生产已不适应其发展需要，推进土地草牧场规模经营势在必行。首要任务是在稳定家庭承包经营责任制的基础上，改革土地草牧场经营方式，把土地作为资本来经营，彻底割断将农牧民束缚在土地上的桎梏，把农牧民从土地上解放出来。要创新土地草牧场流转机制，加速土地草牧场向种养能手、龙头企业流转和集中，建设一批能起示范带动作用的科技示范农牧场，优化土地草牧场资源配置，真正让千家万户受益。

二是加快农牧业主导产业集群化发展。高起点规划和构筑主导产业，集中发展绒、肉、沙产业，推动主导产业实现总量扩张和优化升级。加快建设现代农牧业示范基地，引导先进的生产要素集中。以打造阿白山羊肉、绒品牌为重点，大力发展农畜产品加工业，推进农畜产品由原料生产型向转化增值型转变。大力发展城郊现代高效农牧业，解决好“菜篮子”问题，在满足城市居民消费需求的同时，提高农牧民收入。

三是加快农牧业经济集约化增长。经济增长方式由粗放型向集约型转变，是经济发展的基本规律。要大力实施科技兴农战略，积极引进国内外优良农畜产品品种，推动农牧业增长方式从数量型向质量效益型转变。大力推广农牧业先进适用技术，加强农牧业科技推广体系建设，抓好农牧民科技培训，不断提高农牧业科技水平。推行农牧业标准化，建立农畜产品质量安全检测体系，建立无公害、绿色、有机食品生产基地。积极发展农牧业循环经济，开发利用生物能源、太阳能和风能，实施农村牧区沼气计划和秸秆综合利用工程，建设节水型农牧业。

四是加快农牧业产业化进程。龙头企业是推进农牧业产业化进程的最主要环节，必须下大力培育壮大龙头企业，提升产业层次，提高产品附加值，增强其辐射带动能力。围绕两大主导产业和特色产业及龙头企业的发展，加快农畜产品生产基地建设，夯实第一车间。按照“民办、民管、民受益”的原则，大力发展多层次、多形式、多领域的专业合作经济组织，提高农牧民组织化程度，把千家万户的小生产者组织起来，实现区域性小市场与国内外大市场的对接。

四、立足农牧业规模化，做好当前农村牧区工作

城乡统筹是一个全新的概念，是鄂托克旗的第三次农村牧区革命。第一次革命是土地改革，推翻了旧的封建土地制度，实现了耕者有其田；第二次革命是家庭联产承包责任制的实施，通过改革农牧业生产方式，基本解决了农牧民温饱问题；第三次革命就是城乡统筹，目的是缩小城乡居民收入差距，实现城乡共同富裕。结合我旗实际，就是以推进农牧业规模化和加强农村牧区公共事业、提高保障水平为重点，促进农村牧区各项经济社会发展。

实施富民工程，提高农牧民人均纯收入。一是按照以工促农、以城带乡、城乡互动的要求，进一步优化产业布局。根据苏木镇的区位、交通和资源条件，结合城镇的功能定位和性质，科学合理确定优先发展的主导产业、支柱产业、配套产业和服务产业，选择有资源优势、有开发潜力、有市场前景的生产经营性项目，作为产业发展重点，实行政府引导、市场驱动，大力引进项目投资者，广泛吸纳民间投资，加快主导产业发展。通过“提高农牧业产出效率、农畜产品竞争力”，让农牧民从产业、产品中直接收益，缩小城乡居民收入差距。二是加强工业园区建设，推进产业集聚、集约、集群发展，加大工业对农村牧区劳动力的吸附能力。通过产业集聚带动人口集中，通过产业发展繁荣城镇经济，从根本上解决转移进城农牧民有稳定就业岗位的问题，就地转移农牧民，让农牧民就业、增收有可靠与稳定的产业支撑，确保农牧民移得出、稳得住、能致富。三是加快发展劳动密集型产业，促进民营经济发展。鼓励全民创业，大力推动中小企业发展，选择一批具有一定规模、成长性强、发展后劲足、市场前景好的企业，从政策、金融等方面集中扶持，促使其尽快做大，增加就业岗位，让农牧民有打工与创业“两选”的机会，缩小城乡居民收入差距。四是通过创业培训，加快建立“以培训促创业、以创业带就业”的就业促进机制。在培育现代新型农牧民上狠下功夫，着力抓好农牧业实用技术和转移就业技能培训，努力把广大农牧民培养成有较强市场意识、有较高生产技能、有一定管理能力的现代农牧业经营者；在培养转移农牧民上狠下功夫，采取短中长期培训相结合的方式，对30-50岁农牧民采取短期技能培训，应届初高中毕业生通过定点技能院校2-3年培训形成就业能力，实现转移增收。五是通过广辟就业渠道，增加转移农牧民收入。根据适应农村牧区人口转移进城就业的需要，更加注重通过产业拉动就业、促进增收，大力发展文化、旅游、物流、配送、金融等现代服务业，积极扩展社区服务、休闲娱乐、物业管理、家政服务等新领域。此外，政府要出台政策，将环卫、污水处理、治安联防员等行政性临时工岗位向转移农牧民倾斜。

实施便民工程，加快基础设施建设。一是要编制系统性、全局性的统筹城乡发展规划。强化规划引导，坚定不移地推进以“三镇”为核心的城镇体系建设，提高城镇的承载能力和发展潜力，健全和完善有序合理、功能便捷的现代化城镇体系，打造城乡统筹的战略平台。二是要加大公共性、功能性城市建设项目的推进力度，增强城镇功能，提高城镇吸纳能力。把城镇建设作为统筹城乡发展的重要内容和节点，着力扶持城镇发展。大力发展非公有制经济，增强要素集聚和辐射带动能力，吸引更多的农牧民安家落户，拉动农村牧区人口有序转移。三是要进一步完善住房政策，将转移进城农牧民住房纳入城镇住房总体规划和住房保障体系，加大保障性住房建设力度，今后3年，每年新建16万平方米以上进城农牧民安居房，让转移进城农牧民安居乐业。四是加快农村牧区基础设施建设。畅通乡村等级公路，建立与经济社会发展相协调的交通运输网络体系，提高路网密度，增加通达深度，实现货畅其流，方便农牧民出行。加快中低压双回路输变电网改造和风光互补型发电的推广，促进供电向农村牧区拓展，提高供电保障能力。建立和完善农牧业信息服务网络，加快农牧业信息化普及与应用，实现“网络进村、应用入户”。完善全旗通讯网络，实现无线通信信号全覆盖。

——实施健康工程，推动卫生事业发展。坚持和发展新型农村牧区合作医疗制度和农牧民大病统筹医疗制度，最大限度地提高封顶线，解决农牧民因病致贫、返贫问题。整合城乡卫生资源，健全三级医疗卫生服务网络，提高装备水平。完善公共卫生服务体系，建立城乡急救服务网络，提升医疗卫生保障水平。继续实行免费婚检，定期对农牧民进行体检；建立药品供应体系，基本药物由政府统一招标采购。加强医务人员队伍建设，免费定向培训农村牧区医务人员，逐年提高基层医务人员和乡村医生待遇。

——实施希望工程，推动教育事业发展。进一步整合优化教育资源，合理调整中小学布局。突出教育事业的公益性，深入推进教育惠民工程，进一步推进高中阶段学生“两免一补”政策，到2012年，免除农牧区进城寄宿学生的食宿费，逐步实现旗内教育全免费。落实贫困生救助政策和大学生奖励、资助政策，保证考上大学的学生不因贫失学或辍学。下大力气解决幼儿园教育资源不足的问题，衔接城乡规划，采取新建、改造、收购等办法，每个苏木镇最少办一所幼儿园。优先发展民族教育，在硬件建设、师资配备、扶贫助学等方面向民族学校倾斜。把职业教育放在更加突出的位置，建设适应就业需要的职业教育体系。

——实施平安工程，加快防控体系建设。始终抓住影响社会和谐稳定的重点、难点问题，切实把工作的着力点放在基层，进一步创新工作理念，改进工作方式，不断提高平安创建的层次和水平。健全完善社会稳定风险评估、应急处理等机制，全力化解矛盾纠纷，认真解决突出问题，不断满足人民群众的安全需求。大力开展农村牧区普法教育，增强农牧民法制观念。加强治安防控网络建设，深入实施“千里草原安睦隆”工程，形成较为完善的社会治安防控体系。

——实施文明工程，推动文化事业发展。制定文化总体发展规划，加快文化基础设施建设，优先配置关系群众切身利益的公共文化设施，推进城乡公共文化服务设施均衡发展。着力打造一批具有地方特色的标志性公共文化设施。引进和创造新的文化活动形式，充分发挥文化带头人、民间艺人的作用，积极支持民间文艺表演团体、文化示范户、文化经营户发展，开展健康向上的文化艺术活动，培养健康文明的生活新风尚。

——实施强基工程，加强基层组织建设。创新组织设置，整合党建资源，实现“两新”组织、农村牧区、社区党组织单向被动管理向双向互动管理转变。创新选拔培养，统筹城乡干部选配，进一步推广“能人治村”模式，继续选聘大学生村官到农村牧区工作，为农村牧区发展提供智力支撑。创新工作机制，帮助农村牧区党组织提高其引领发展的能力，促进富集于城市的优质公共服务资源向农村牧区辐射。切实承担起化解矛盾的责任，提高化解矛盾的能力，做好化解矛盾的工作，教育引导群众以理性合法的形式表达利益诉求，加强矛盾纠纷排查和调处，维护社会和谐稳定。

五、加强生态建设，扎实构筑鄂尔多斯西部生态屏障

构建生态文明，是城乡统筹、人与自然和谐发展的重要内容，也是集约发展的显著标志。要遵循生态学原理、系统论方法和循环经济发展理念，以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，以人与自然和谐相处为核心，走资源节约型、清洁生产型、生态保护型、循环经济型的发展之路，真正把青山绿水留给子孙后代，打造鄂尔多斯西部重要的生态屏障。

一是坚定不移地落实“三区”规划。“三区”规划，是从地区实际出发对主体功能区作出的重大调整，是当前和今后我旗农牧业经济可持续发展和生态建设的必由之路。要深刻认识到，地广人稀、生态脆弱是我旗的基本旗情，即使把10万人口全部集中在城镇，也只相当于一个中等城镇的规模。村村点火、处处冒烟的分散式发展方式没有出路，只有停止在生态脆弱地区一切生产生活活动，有效地把农牧民转移出去，才能保证生态环境的持久恢复，保证农牧民生产条件和生活水平得到根本改善，保证全旗经济社会可持续发展。

二是坚定不移地实施禁牧休牧、划区轮牧。禁牧休牧是保护生态环境的重要手段，这些年来，我们坚持从地区长远发展和人民群众的根本利益出发，强力推进禁牧休牧、划区轮牧，广大干部和群众付出了艰辛的努力，才换来了今天生态环境整体恢复的良好局面。胡锦涛总书记去年视察鄂尔多斯时，对我市开展禁牧休牧和保护生态环境取得的成果给予了充分肯定，鄂尔多斯的生态环境保护经验也被作为典型在全国进行推广。但要清醒地认识到，生态建设是一项长期系统工程，促进生态持续改善任务依然繁重。我们要倍加珍惜生态建设来之不易的成果，将实施禁牧休牧和以草定畜、草畜平衡作为恢复生态的基本制度，在任何时候、任何情况下，都要把禁牧休牧、划区轮牧当作一条高压线，不折不扣地贯彻执行下去，坚持目标不变、任务不减，始终做到不退缩、不动摇、不松劲。在禁牧休牧问题上，今后，全旗领导干部在禁牧休牧上不许有杂音，更没有讨价还价的余地。要明确责任，强力推行。苏木镇作为实施主体，全面负责辖区的禁牧休牧工作。要分解落实任务，责任到人。农牧业局作为主管单位，负责饲草料的调拨工作，确保禁牧休牧期间饲草料供应充足，配合各苏木镇做好禁牧休牧工作。农牧业综合执法大队和督查室作为禁牧休牧的执法和督查单位，要不定期、不定点的对禁牧休牧工作进行巡查，发现偷牧或拒不执行禁牧休牧政策的农牧户，要严厉处罚，并要定期将督查结果上报旗委、政府。包扶单位要协助苏木镇做好禁牧休牧的宣传工作，帮助贫困农牧户做好贮草备料工作。

三是坚定不移地推进人口转移。解决农牧民问题，核心是减少农牧民，提高农牧民收入。当前，我旗工业化、城镇化进入新一轮快速发展期，迫切需要把大批农村牧区劳动力从土地上解放出来，从事二、三产业，促进农牧民增收致富。坚持利益驱动转移，适度提高生态移民补偿标准，加快建设经济适用房和廉租房，加大农村牧区劳动力免费培训力度，按城镇标准发放养老、医疗等社会保障金，确保转移农牧民的生活水平比流出地有新提高。实施积极有效的财政政策，重点增加对禁止开发区生态环境补偿的财政转移支付；实施区别对待的投资政策，禁止开发区除生态建设项目外，一律不再安排其他项目；实施更加严格的土地政策，加强禁止开发区的土地用途管制，严禁改变生态用地用途；实施更加科学的绩效评价和政绩考核政策，突出对禁止开发区生态建设和环境保护的评价，形成有利于推动人口转移的考核评价体系。

四是坚定不移地发展沙产业。沙产业是我旗极富成长性的特色优势产业。要以科学发展观为统领，围绕生态改善、产业增效和农牧民增收的目标，把沙产业发展与建设高效现代农牧业结合起来，与产业创新、产业脱贫、产业富民结合起来，推动生态建设产业化、产业发展生态化。坚持“多采光、少用水、新技术、高效益”，加快建设以沙柳为主的生物质发电、人造板原料林基地，以柠条为主的饲料加工原料林基地。要引进一批龙头企业，按照“基地建企业、企业带基地”的思路，打造我旗沙产业发展的主体力量。产学研结合，加强同科研院所联系与合作，培育一批高素质的工程技术人才和产品研发团队，努力完善产品研发和技术推广体系，不断提升沙产业的科技支撑水平，打造沙产业发展区。

五是坚定不移地推进生态工程建设。要紧紧抓住国家扩大内需，建设生态工程的有利时机，加大生态工程建设的科技投入，不断提高生态建设的效益和质量。推进生态工程建设重大关键技术的攻关与产业化，重点围绕干旱造林、防沙治沙、生态综合治理与保护中的技术瓶颈问题，开展重大关键技术攻关和推广工作。积极开展交流考察、技术培训和技术咨询服务等活动，促进生态建设产业化发展。推进生态工程建设科技体制机制创新，在银企合作、创业风险投资、科技保险、技术产权交易等方面大胆探索。尽快出台鼓励企业运用高科技手段推进生态建设的政策措施，提高企业参与生态工程建设的积极性，逐步形成生态工程建设科技创新的长效机制。

六、以体制机制创新为突破口，推动农村牧区经济社会发展

创新体制才能激发活力，创新机制才能催生动力。城乡各自为政、各行其道、制度互异，是妨碍“三农”发展、农牧民增收的体制性障碍，必须破除阻碍人口转移工作的桎梏，逐步形成要素自由流动、资源高效配置、人口有序转移，有利于城乡统筹发展的制度体系。

一是推进农村牧区土地制度改革。从地区实际出发，加快推进农村牧区产权制度改革，建立起“归属清晰、权责明确、保护严格、要素流动”的现代农村牧区产权制度，实现农村牧区土地资本化。进一步完善土地承包经营权权能，允许持证人在不改变农村牧区土地集体所有制和农户承包经营权的基础上，拥有土地的使用权、流转权、转让权和收益权。在产权期限内，按规定用途，可依法使用、经营、流转，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保，探索土地承包经营权的多种有效实现形式。其中，鼓励农牧民将土地流转承包和折股经营，以利于生产资料的长期收益。对今年禁止开发区转移的农牧户，旗委、政府将在市委、政府已出台草牧场、水浇地等生产资料补偿标准的基础上，因地制宜，进一步提高补偿标准，确保转移农牧民收入只增不降。积极探索建立土地使用权交易、租赁市场，推进农村牧区土地规模化经营、集约化利用，带动农牧业劳动生产率提高和现代农牧业发展，引导农牧民共享土地增值效益。

二是推进农村牧区宅基地产权制度改革。依法保障农牧户宅基地用益物权，积极探索建立农村牧区宅基地统一规范管理和合理利用机制。实行以农牧区宅基地住房折价置换城镇住房政策。对今年禁止开发区转移的农牧户，旗委、政府将结合户籍人口和草牧场使用权证实际，按照确保人均面积不低于20平方米要求，新建3个移民精品小区。农村牧区住房在搬迁后必须拆除，其中动产部分由农牧户自行处理，不动产部分经专业中介机构评估，政府给予相应的补偿，确保转移农牧户住房条件较原来确有改善。

三是推进城乡户籍制度改革。逐步取消农业和非农业的户口性质划分，实行居住地登记户口制度，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件，调整户口迁移政策，清理并消除城乡户籍差别带来的不平等待遇。对进城农牧民落户实行“零门槛”，在就业、参军、子女入学、社会保障等方面与城镇居民同等对待，务工经商在注册登记、信息服务和资金信贷等方面给予扶持和优惠。制定和完善外来人口政策，严格控制外阜低端劳动力流入。

四是推进城乡社会保障制度改革。建立和完善城乡统一的社会保障体系，逐步实施帐随人走、居住地管理的模式。限制和禁止开发区的农牧民转移到城镇后，享受的农村牧区最低生活保障、新型农村牧区合作医疗、农牧民大病统筹、养老保险金制度全部和城镇社会保障制度接轨，与城镇居民享受同城待遇。同时，进一步变革养老保险制度，允许转移到城镇农牧民提前5-10年到龄退休，领取养老保险金，减轻转移农牧民的生活负担，确保转移农牧民的生活水平只增不降。

五是推进农村牧区投资体制改革。按照公共财政要求调整财政支出结构，综合运用财政贴息、财政补助、以奖代补、农牧业信贷风险担保等多种方式，规范引导财政支农支牧行为，建立多元化的农村牧区基础建设投入机制。继续开展支农支牧资金整合工作。今后，不论是向上争取的生态补偿、项目建设资金，还是财政拨付、企业投入的各类资金，都必须整合集中、捆绑使用，不得擅自使用，分管领导要把关，重点向人口转移和规模经营倾斜，充分发挥各类项目和资金的聚合效益。

六是进一步明确苏木镇与部门职责。苏木镇是实现城乡统筹发展的第一责任人，承担着宣传落实上级党委、政府大政方针和旗委、政府在农村牧区具体政策的职责。特别是在人口转移方面，主要领导要亲自挂帅，组织精干力量，制定切实可行的工作方案，做实做细人口转移的宣传、摸底、转移和安置工作。部门负责项目的争取，移民小区的选址、规划、建设等基础建设方面工作，配合苏木镇进行人口转移工作。苏木镇和部门要按照职责明确分工，紧密协作，不得相互推诿扯皮，延误怠工，共同推进人口转移工作。

同志们，今后一个时期全旗农村牧区发展的战略目标和任务已明确，关键在于抓好落实。各级领导干部必须要把思想高度统一到旗委、政府的决策上来，奋力开创我旗“三农三牧”工作新局面，为建设富裕、宜居、和谐的幸福鄂托克而努力奋斗！