鄂托克旗公立医院改革实施方案的通知

　　为确保我旗公立医院改革工作顺利开展、按时完成，根据《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、蒙古自治区卫计委等五部门《关于印发内蒙古自治区旗县级公立医院综合改革实施意见的通知》（内卫发〔2014〕126号）和《鄂尔多斯旗人民政府关于印发城旗公立医院改革实施方案的通知》（鄂府发〔2014〕81号）等相关文件精神，结合我旗实际，制定本方案。 

　　 　　一、总体要求 

　　坚持公立医院公益性质，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利与非营利分开。坚持蒙中西医并重，积极利用蒙中医药资源。鼓励社会资本参与公立医院改革，通过改革公立医院先行管理体制、运行机制、补偿机制和监管机制，切实提高医疗服务质量和水平、医务人员积极性、社会满意度，降低医疗服务成本和费用，实现医疗、医药、医保“三医”联动，促进公立医院可持续发展，切实解决人民群众“看病难、看病贵”问题。到2017年底，基本完成全旗公立医院改革工作。 

　　 　　二、主要任务 

　　(一)调整公立医院规划布局，促进各类医疗机构协调发展。 

　　1.制定区域卫生规划。按照国家卫生服务体系规划纲要及自治区卫生资源配置标准，打破行政区域限制，统筹医疗卫生资源布局，制定区域卫生规划和医疗机构设置规划。原则上不再举办新的公立医院，严格控制公立医院床位规模和建设标准，严禁举债建设和举债购置大型医用设备，要优先配备国产医用设备。 

　　2.明确政府举办职责。重点举办好2所综合医院、1所蒙医医院。坚持蒙西医并立，鼓励和引导医疗机构之间相互协作、优势互补、有序竞争、共同发展，提高全旗医疗服务质量水平。旗人民医院、第二人民医院以医、教、预防、保健服务和应急救援为一体的服务指导中心，在疑难危重疾病治疗、医学科研和教学综合功能等方面发挥引领作用。旗蒙医综合医院要进一步突出蒙医特色，全面提升医疗技术和管理水平。继续加强蒙医特色门诊、特色科室建设，大力推广和应用蒙医适宜技术，建成全旗蒙医技术培训指导中心。积极引导医疗机构开展成本相对较低、疗效相对较好的蒙中医药诊疗服务。加强蒙医综合医院和非蒙中医医疗机构蒙中医科室基础能力建设。医院建设应以结构调整为主，找准优势，错位发展，集中能力和资源不断研究开发核心技术，努力打造特色专科，形成医院核心竞争力，减少医院医疗服务项目的重叠度，改善公立医疗服务体系的均衡性、完整性和可及性。 

　　　　3.鼓励社会资本办医。落实非公立医疗机构扶持政策，引导其提供高端服务、蒙中医服务、康复、老年护理和临终关怀等紧缺服务，以及补充性的基本医疗服务，促进非公立医疗机构高水平、规模化发展。非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价。  

　　(二)建立分级诊疗制度，提升医疗服务的整体绩效。 

　　 　　1.建立医疗资源纵向流动的运行机制。推动优质资源下沉，引导医疗资源纵向流动。旗级公立医院通过定期坐诊、技术指导、人员培训、设备支援、双向转诊、管理帮扶等多种方式提升基层提供公共卫生和医疗服务的能力。逐步形成基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医格局，增强医疗卫生服务的系统性、连续性和协同性。所有旗级公立医院都要对口帮扶基层医疗卫生机构，建立旗级公立医院医务人员在晋升中级职称前到基层医疗卫生机构服务的制度。  

　　2.制定分级诊疗的具体实施办法。明确常见病种出、入医院标准和双向转诊原则。大力推进全科医生与居民签约服务，开展基层预约挂号，预约转诊要达到门诊就诊量的一定比例。对经基层医疗卫生机构转诊的患者优先接诊，不断提高基层医疗卫生机构门（急）诊量占总门（急）诊总量的比例，逐步减少公立医院普通门诊就诊人次，加强基层用药与公立医院的衔接，加强公立医院对下转病人康复期治疗的指导。 

　　3.调整医保报销政策。拉开不同级别医疗机构的起付线和报销比例差别，上转或下转参保患者的起付线可连续计算。逐步建立医保转诊制度，没有按程序就医的，可降低报销比例或不予报销。 

　　(三)转变政府职能，建立现代医院管理制度。 

　　1.管办分开，明确政府办医职责。成立由旗长任主任，常务副旗长和分管副旗长任副主任，卫生、编制、发改、财政、人社、国资等部门主要负责人为成员的旗公立医院管理委员会，履行出资人职责，负责旗公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用，保证社会公益性目标的实现；成立旗公立医院管理中心，设在旗卫生局，负责执行旗公立医院管理委员会的决策部署和处理日常事务。 

　　2.政事分开，落实公立医院独立法人地位。取消公立医院行政级别，实行“去行政化”管理。医院原有领导干部的行政级别工资标准实行档案管理，卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务。实行院长负责制，院长拥有公立医院的人事管理权、内部组织机构设置权、副职推荐权、中层干部聘用权、内部分配权和年度预算执行权等经营自主权；对医院的日常管理、资产运作和医疗行为等负有管理责任，同时要确保医院严格执行国家医疗管理相关法律、法规、规章、制度、规范和标准，承担社会责任。 

　　3.建立健全公立医院法人治理结构。公立医院法人治理组织结构的框架应由权利机构、决策机构、执行机构和监督机构组成。医院的所有权在出资人，决策权在医院管理委员会，监督权在监事会，经营管理权在院长及其领导的团队。实行医院院长聘任制和任期目标责任制，由旗公立医院管理委员会按任职资格和选拨任用等方面的管理制度，面向社会公开招聘，经旗公立医院管理委员会审核后，报请旗委研究批复，每届任期４年，届满可参加下一届竞聘，但在同一所医院最多任职两届。实行院长年薪制，推行综合目标管理责任制，制定包括社会责任目标、公益性目标、医疗质量目标、学科发展目标和患者及员工满意度等内容的院长任期绩效考核目标。 

　　　　4.建立以公益性为核心的医院绩效管理模式。旗公立医院管理中心制订公立医院绩效考核办法，以公益性为导向，包含医疗服务数量、质量、效率、均次费用、社会满意度、经济效益、医疗技术水平发展、完成公益卫生服务任务情况及社会效果等重要指标，可引入第三方机构组织实施。考核结果要与政府投入、医保额度分配、院长薪酬、任免、职工薪酬总额等挂钩。 

　　　　(四)完善公立医院运行机制。 

　　     1.深化医院人事制度改革，实行全员聘用制。按照实际情况合理核定公立医院人员编制总数（床位数和人员比例为1：1.3），实行科室和人员编制备案制，并进行动态调整。落实医院招聘和用人自主权，采取老人老办法、新人新办法，定岗定编不定人，变身份管理为岗位管理。在健全公立医院法人治理结构的基础上，全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用和合同管理，建立能进能出、能上能下的灵活用人机制。完善公立医院医务人员参加社会保险制度，为促进人才合理流动创造条件。 

　　2.建立适应行业特点的薪酬制度，调动医务人员积极性。合理确定公立医院工资总额和医务人员薪酬标准，建立以提供服务的数量、质量、技术难度和患者满意度为重要指标，以社会效益、工作效率为核心的医务人员绩效考核制度，完善收入分配激励约束机制，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和作出突出贡献的人员倾斜，使医务人员收入可以达到社会平均收入3-5倍，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员收入与医院的药品、检查和治疗等收入挂钩。允许公立医院医生通过多点执业获取合理报酬。  

　　3.建立以成本和质量控制为中心的财务管理制度。财政局委派会计进驻旗级公立医院，实施公立医院总会计师委派制度，总会计师在同一医院任职时间不超过４年，期间可轮岗或交流。全面推行医院全成本核算，健全财务分析和报告制度，对医院经济运行和财务活动实施会计监督，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。强化医院风险经营意识，加强医院财务监管，严格预算和收支“两条线”管理。年度收支预算的执行情况，作为院长考评的重要内容。医院基本建设和大型设备招标采购项目，需经公立医院管理委员会批准实施。 

　　(五)破除以药补医，建立公立医院科学补偿机制。1.明确政府投入责任。加大政府对公立医院的财政投入，确保每年增长幅度高于经常性财政预算支出增长幅度。政府投入主要用于公立医院基本建设、大型设备购置、高端人才引进、重点学科发展和符合国家规定的离退休人员费用补偿等。对蒙医医院要在投入政策上予以倾斜。对公立医院承担的公共卫生服务任务给予专项补助。改革财政投入方式，可将目前对公立医院的所有投入（包括人头经费、专项投入、国家对试点城市的投入等）整合，建立公立医院投入专户，进行总额预算、统一管理，按照绩效考核评价结果分配，建立目标考核奖惩体系，保证政府投资公共卫生服务的公平和效率、效益的最大化。 

　　　　2.实行药品和医用耗材集中采购，药品零差率销售。坚持质量优先、价格合理的原则，依托药采平台，公立医院优先配备、使用基本药物和常用低价药品，实行零差率销售。对高回扣药品、辅助性、营养性药品实行重点监控。严格执行采购付款制度，根据付款流程和办法保证按时结算货款，杜绝拖延付款行为。严格实行“一品两规”“两票制”。可以选择综合实力强、诚信度高的医药商对药房进行托管或共管，规范化管理。西药、中成药实行药品零差率销售，医院由此减少的收入，可通过调整服务价格、政府补助和加强医院内部管理消化等措施弥补（7:2：1）。政府要建立专项资金用于弥补实施药品零差率销售价格无法平移的部分。 

　　　　3.综合调整医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降和逐步到位”的原则，体现医务人员技术劳务价值，结合取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及我旗经济社会发展水平等因素，逐步理顺医疗服务比价关系；合理提高诊疗、手术、护理、床位和蒙医中医等项目服务价格。降低药品和高值医用耗材价格，降低大型医用设备检查、治疗价格。鼓励医院通过提供优质服务获得合理收入。价格政策调整要与医保支付政策相互衔接。 

　　　　(六)改革医保管理体制和支付制度，发挥医保调控和监督作用。  

　　1.改革医保管理体制。加强基本医保、城乡居民大病保险、医疗救助和商业健康保险等多种保障制度的衔接，进一步减轻重大疾病患者个人医疗费用负担，明显缩小城镇居民医疗保险、职工医疗保险和新型农村牧区合作医疗政策范围内住院费用支付比例与实际支付比例的差距，逐步实现“三保合一”。 

　　2.完善支付制度改革。开展医保支付方式改革，将单纯的按项目付费向混合支付方式转变。全面推进按病种、人头、 床位、服务单元和疾病诊断相关组分类等付费方式改革，建立医疗保险支付方式对医疗服务行为的激励和约束机制。逐步扩大医疗保障范围，提高支付比例，合理控制医院医药总费用、次均费用，建立医院与医疗保险经办机构的谈判协商机制和风险分担机制。充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿， 缩小医保基金政策内报销比例与实际报销比例的差距。落实医疗救助、慈善助医的项目管理和支付制度，解决低收入人群的医疗费用。对基本医疗保险支付范围外的诊疗费用，鼓励商业保险公司举办补充医疗保险。 

　　3.加强医保对医疗服务的监督和制约。充分发挥医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。  

　　(七)健全医疗服务监管机制，规范服务行为。 

　　1.加强全行业监管。卫生行政部门对区域内所有医疗机构依法实行整体规划、统一准入、全程监管。加强对公立医院的等级评审、要素准入、执业行为的管理，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。建立社会多方参与的监督制度，加强医院信息公开，重点公开财务状况、绩效考核、质量安全、价格和医疗费用等信息。严厉打击医药领域商业贿赂，加强医疗行业协会和学会的行业管理、监督、约束和职业道德建设等作用。 

　　 　　2.规范医疗服务行为。完善公立医院用药管理、处方审核制度。加强抗菌药物临床应用管理，促进合理用药，保障临床用药安全、经济、有效；加强临床路径和诊疗规范管理，严格控制高值医用耗材的不合理使用，加大对异常、高额医疗费用的预警和分析。鼓励患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。  

　　3.优化医院内部运行管理。健全内部控制制度，建立健全医院财务审计和医院院长经济责任审计制度。实施院务公开，发挥职工代表大会的作用，加强民主决策，推进民主管理。医院后勤要实现社会化管理。精简医院行政管理机构，实行扁平化管理，党务、团委、组织、宣传和工会等机构不设专岗，由医护人员兼职管理。坚持以病人为中心，开展全面改善医疗服务，大力推广专科预约挂号、一站式服务、方便门诊等一系列便民措施。坚持把深化改革与加强医德医风建设紧密结合，维护医疗卫生行业的良好形象，不断提高人民群众的满意度。  

　　4.构建和谐医患关系。强化医务人员人文素质教育，进一步加强医德医风建设。加强舆论宣传和引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围；加强医疗纠纷调处，完善第三方调解机制，成立由司法调处的医疗纠纷调解委员会，保障医患双方的合法权益。依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，建立医疗风险共担机制。 

　　(八)提升公立医院服务能力。 

　　1.加强医疗卫生人才队伍建设。建立健全住院医师规范化培训制度。加强公立医院骨干医师培训，旗级医院每年选派一定数量医务人员到城市三级医院学习进修。研究实施专科特设岗位计划。探索建立旗级医院在职研究生定向培养制度。卫生、人事、编制、财政等有关部门分工协作，建立引进中、高级人才的“绿色通道”，引进急需高层次人才。引进高级职称和硕士以上卫生技术人才不受编制限制。 

　　 　　2.强化临床专科建设。按照自治区制定旗县级公立医院临床专科建设指导意见，旗县级公立医院制定并实施临床专科建设发展规划。重点加强产科、重症监护、血液透析、新生儿、蒙医(骨伤、五疗、脑病)、中医(心病、肛肠)、病理、传染病、急救等薄弱科室和自治区、市两级确定的重点临床专业科室的建设，培育临床重点专科。 

　　　　3.提高蒙中医药服务能力。进一步落实对蒙医中医综合医院的投入倾斜政策。要依据《内蒙古自治区蒙医药中医药条例》规定的建设标准，加强旗级蒙医中医综合医院基础设施建设和医疗设备配置。结合当地实际，充分利用蒙中医药资源，发挥蒙中医药诊疗服务的特点和优势，积极引导医疗机构开展成本相对较低、疗效相对较好的蒙中医药诊疗服务。加强蒙中医综合医院和非蒙中医综合医疗机构蒙中医科室基础能力建设。加强对基层医疗卫生机构蒙中医药服务的指导和支持，促进蒙中医药进社区、进农村牧区、进家庭。  

　　4.提高医疗信息化水平。按照统一标准，充分利用现有资源，整合已有信息平台。建设以电子病历为核心的公立医院管理和服务信息系统，与基层医疗卫生机构信息系统接，逐步实现互联互通。建立以居民健康档案为基础的旗域医疗卫生服务信息网络，实现居民健康卡的普遍应用、居民基本健康信息和检查检验结果、医学影像、用药记录等信息共享，以及全旗居民电子健康档案与电子病历的实时动态更新和查询。加强远程医学系统建设，提供远程会诊、远程诊断、远程监护和远程教育等远程医学服务。 

　　三、保障措施 

　　　　(一)加强组织领导。旗深化医药卫生体制改革领导小组负责统筹协调、指导公立医院改革。旗卫生局负责实施公立医院改革的各项具体工作；旗发展和改革委员会负责做好医疗卫生服务体系建设工作，积极向国家、自治区争取项目经费，协调旗直各部门做好医疗服务价格调整工作；旗机构编制委员会办公室要合理测算公立医院编制总数，做好公立医院内设机构备案工作；旗人力资源和社会保障局负责制定出台公立医院人事制度改革方案，切实保障公立医院用人自主权，做好离退休医护人员保障工作，同时积极开展城镇职工、居民医疗保险管理体制和支付制度改革，建立旗级公立医院医务人员在晋升中级职称前到基层医疗卫生机构服务的制度；旗财政局要做好医改经费保障工作；旗国有资产监督管理委员会要做好改革过程中国有资产的管理登记工作；旗食品药品监督管理局要做好药品质量监督管理工作；旗民政局负责做好城乡医疗救助工作；宣传部门负责做好相关政策、先进经验、改革成果的宣传工作。各部门要各司其职、凝心聚力、协同推进，确保公立医院改革顺利实施。  

　　(二)加强督促检查。旗深化医药卫生体制改革领导小组办公室要会同旗直各有关部门进一步加强对公立医院改革实施情况的指导、监测和评估，规划路线图、倒排时间表做到月通报、季考核、年评估，把公立医院改革实施情况作为旗人民政府对各相关部门实绩考核的重要内容，将改革工作责任真正落实到位。同时，要注重总结经验，根据实际情况和出现的新问题，适时调整完善相关改革政策。  

　　(三)加强宣传引导。各有关部门要密切跟踪工作进展，及时总结经验，研究解决改革中出现的问题。要积极宣传和解读改革的政策措施，合理引导社会舆论和群众预期，凝聚共识，增强信心，营造改革的良好氛围。要做好医务人员的宣传动员工作，调动广大医务人员参与改革的积极性和主动性。要开展对相关领导干部和公立医院管理者的政策培训，切实提高其政策水平和执行力。